Het Integrale Verhaal

Routekaart voor een integrale aanpak van stedelijke transitieopgaven door de City Deal Openbare Ruimte

Er is een plek waar de openbare ruimte uitnodigt tot wandelen, fietsen en ontmoeten. Volgroeide stadsbomen en weelderige begroeiing van planten en bloemen bieden beschutting aan mensen, dieren en insecten. Regenwater wordt in natte periodes onder straten en pleinen opgevangen zodat de bodem in droge periodes niet uitdroogt. In de bodem is de vitale infrastructuur voor energie, communicatie en (afval)water netjes gebundeld zodat ze boomwortels en schimmelnetwerken niet in de weg zitten.

Deze plek heet Integralië. Een groep van ruimtelijk ontwerpers, beheerders, beleidsmakers, assetmanagers, gebiedsregisseurs en vele andere professionals betrokken bij het ontwerp, de realisatie en het beheer van de boven- en ondergrondse openbare ruimte heeft zich de afgelopen jaren verenigd in de City Deal Openbare Ruimte. Professionals vanuit twaalf gemeenten, vier ministeries en verschillende kennisinstellingen en platformorganisaties hebben drie jaar gewerkt aan de realisatie van Integralië. Dat bleek moeilijker dan gedacht.  

Want de openbare ruimte staat flink onder druk. De bevolking neemt toe en steden worden verder verdicht. Door het intensievere gebruik van onze steden slijt de openbare ruimte sneller. Met als gevolg: opengebroken straten die, zodra het werk eindelijk klaar is, even later weer openliggen, met bijbehorende ergernis van bewoners. Naast het permanente onderhoud van de stad moeten verschillende grote opgaven aangepakt worden. Klimaatadaptatie, energietransitie, de transitie naar een circulaire economie en het versterken van de biodiversiteit.

Alles komt samen in een nu al volgepropte openbare ruimte. Geparkeerde auto’s concurreren met ruimte voor ontmoeting, warmtenetten met boomwortels en transformatorhuisjes met speelplekken. De complexiteit wordt vergroot doordat veel van de ruimteclaims een andere (probleem)eigenaar hebben: bewoners, gemeente, netbeheerders en leveranciers van gas, water, elektriciteit en warmte hebben allemaal een andere behoefte zie niet zelden in conflict is met de behoefte van een ander.

Net zoals de vervanging van een riool op leeftijd liever niet op zich laat wachten, laten de opwarming van de aarde, een dreigend grondstoffentekort en het verdwijnen van plant- en diersoorten dat ook niet. Zonder een integrale aanpak gaat het nooit lukken al die opgaven tijdig aan te pakken. Zonder een integrale aanpak blijven de verschillende actoren vechten om iedere centimeter openbare ruimte. Zonder een integrale aanpak neemt de graafschade alleen maar toe. Zonder een integrale aanpak wordt het beheer en onderhoud van de boven- en ondergrondse openbare ruimte onbetaalbaar. Zonder een integrale aanpak wordt de overlast voor bewoners alleen maar groter. Kortom, zonder een integrale aanpak blijft Integralië een utopie.

Gelukkig is er perspectief. De koplopers binnen de City Deal Openbare Ruimte hebben laten zien hoe het wél kan en vooral hoe daar morgen al mee begonnen kan worden.

Organiseer de tactische ruimte

Het begrip integraliteit kan worden geconcretiseerd door hem te beschrijven aan de hand van het (schaal)niveau waarop wordt gewerkt. Dat vraagt allereerst om inzicht in de drie schaalniveaus die bij het werken aan de stad worden beschouwd: het strategische-, het tactische- en het uitvoeringsniveau. Integraliteit heeft op deze verschillende schaalniveaus steeds een andere betekenis en praktische vertaalslag.  

De grootste uitdaging ligt tussen het strategische en uitvoeringsniveau, namelijk op het tactische niveau. Het tactische niveau vormt de schakel tussen de integrale langetermijnambities en de concrete uitvoering. Hierin schuilt de grootste complexiteit. Gedeelde ambities moeten worden vertaald naar concrete ingrepen die voor individuele stakeholders in de stad raken aan hun belangen. Hierbij gaat het over het afwegen van verschillende en andersoortige belangen en de verdeling van schaarse tijd, budgetten, ruimte, arbeid en capaciteit tussen al deze belangen.

Deze afweging creëert een dynamische situatie die continu aan verandering onderhevig is: een vergelijking met meerdere onbekenden. Daarbij is het zaak de onbekenden één voor één weg te spelen. Zo kan bijvoorbeeld de vervangingsopgave van het stedelijke rioolstelsel of de aanleg van een warmtenet als aanknopingspunt worden genomen om wijk voor wijk ook de herinrichting van de boven- en ondergrondse openbare ruimte te doen. Dit vraagt extra investeringen in een goed doordacht, wijkgericht planproces waarin ruimte is samen met professionele stakeholders en bewoners te zoeken naar slimme combinaties van projecten. De eerste voorbeelden laten zien dat de extra proceskosten kunnen worden terugverdiend in de uitvoering en in de maatschappelijke meerwaarde.

Neem regie op de inrichting van de ondergrond

Bij het werken aan de openbare ruimte moet de samenhang tussen het boven- en ondergrondse worden beschouwd. De drukte in de ondergrond is randvoorwaardelijk voor de inrichting van de bovengrond. Voor het plaatsen van een transformatorhuisje is de bochtstraal van de elektriciteitskabels allesbepalend. Serieuze vergroening van een plein of straat kan alleen als de ondergrond niet al vol ligt met kabels en leidingen.  Andersom hebben alle gebouwen, nutsvoorzieningen en uiteraard bomen en planten een ondergrondse footprint. Gezond bodemleven zorgt voor een betere waterhuishouding en hogere opname van CO2 en stikstof. Om de bodem gezond te houden, moet zo min mogelijk verharding worden aangebracht en moet de bodem vooral met rust worden gelaten.

Leer programmeren

Stedelijk programmeren is de sleutel het speelveld van verschillende (schaal)niveaus en tijdshorizonten tussen ambitie en uitvoering. Ruimte voor biodiversiteit, klimaatadaptatie en sociale ontmoeting komt bij het programmeren samen met ‘harde’ assets zoals verkeersruimte en riolering. De programmeur probeert de schaarse tijd, ruimte, budgetten en menskracht optimaal te benutten om te komen tot het maximale integrale resultaat voor stad en bewoners. Dat bekent onder andere een slimme afstemming tussen noodzakelijke werkzaamheden voor beheer, onderhoud, vervanging en aanpassing aan de onder- en bovengrondse infrastructuur, het benutten van koppelkansen tussen verschillende opgaven. De stedelijke programmeur is een belangrijke schakel bij het realiseren van een openbare ruimte die past bij de toekomstvisie op de stad.

Werk samen in de hele keten

Een goede integrale aanpak staat of valt met een goede samenwerking met alle ketenpartners, van visie op vitale systemen tot uitvoering. De gemeente is de regisseur in de samenwerking tussen alle actoren in de openbare ruimte: netbeheerders, woningcorporaties, waterschappen, maatschappelijke organisaties en bewoners. Deze samenwerking vraagt om het delen van doelen, ambities en belangen en het opstellen van spelregels en werkafspraken over de projecten en investeringen. Hoe beter dit lukt, hoe groter de kans op goed gezamenlijk opdrachtgeverschap in de uitvoering.

Ga slim om met schaarse capaciteit en middelen

Menskracht is schaars in de wereld van het werken aan de openbare ruimte en dient dus zo effectief mogelijk te worden ingezet. Door gebruik te maken van data over alle assets in de openbare ruimte kan snel inzicht worden verkregen. Door datagedreven te werken worden tijd en arbeid bespaard, zodat die kunnen worden ingezet daar waar ze de meeste meerwaarde hebben: in het bedenken van creatieve oplossingen voor complexe vraagstukken.

Naast goede professionals zijn ook financiële middelen voor het investeren in een integrale aanpak schaars, terwijl de meerwaarde op lange termijn vaak evident is. Ook kunnen investeringscoalities gevormd worden van partijen die baat hebben bij een betere openbare ruimte zoals rioolbedrijven, waterschappen, schadeverzekeraars en gebouweigenaren.

Richt de organisatie anders in

Het integrale werken moet in de haarvaten gaan zitten van iedere organisatie die betrokken is bij het ontwerp, de realisatie en het beheer en onderhoud van de boven- en ondergrondse openbare ruimte. Door opgavegericht te werken wordt de aanpak van de transitieopgaven leidend in plaats van de afzonderlijke beleidsdoelen. Een hechtere samenwerking tussen ontwerpers, ingenieurs, uitvoerders en beheerders binnen de organisatie leidt tot betere projecten in de openbare ruimte. Door inhoudelijke expertise en besluitvorming dichter bij elkaar te brengen kan een betere integrale afweging gemaakt worden, ook door de gemeentelijke politiek. En een integrale aanpak vraagt om een open en veilige werkomgeving waarin ieders expertise gewaardeerd wordt.

Integralië in zicht

Dit integrale verhaal biedt een perspectief op een integrale aanpak die morgen al in gang te zetten is. Is de integrale aanpak als nieuwe routine in alle driehonderd tweeënveertig gemeenten dan een feit? Helaas nog niet.

De individuele professionals binnen deze organisaties hebben ons de weg gewezen. En dat was en is vaak ondankbaar werk. Het integrale werken schuurt tegen bestaande routines, posities en verantwoordelijkheden aan. Deze routines, posities en verantwoordelijkheden zijn bovendien geschraagd door landelijke standaarden en regels, die vaak veel rechtlijniger worden geïnterpreteerd dan nodig is voor het vinden van de juiste oplossing.

Door de inspanningen van de koplopers begint binnen steeds meer gemeenten en hun lokale partners het besef te ontstaan dat een andere, integrale aanpak noodzakelijk is om alle opgaven die op de leefomgeving afkomen het hoofd te bieden.

Nieuwe spelregels

Maar een integrale aanpak vraagt om een systeemverandering. Dat betekent nieuwe routines, posities en verantwoordelijkheden. De integrale aanpak vraagt ook om nieuw leiderschap dat verandering in gang wil zetten en om nieuwe spelregels voor bijvoorbeeld de samenwerking tussen gemeente, netbeheerders en andere lokale partners. Veel van deze spelregels komen voort uit nationale of zelfs Europese wet- en regelgeving en overstijgen dus de reikwijdte van de gemeente, laat staan de individuele voorvechter van de publieke zaak. Het aanpassen van de spelregels is niet van vandaag op morgen geregeld en vraagt dus een lange adem en de intensieve betrokkenheid van het Rijk. In nauwe samenwerking met gemeenten en kennistellingen moet zij het initiatief nemen om wet- en regelgeving aan te passen die een integrale aanpak in de weg staat.

Als Rijk, kennisorganisaties en gemeenten samen hun schouders blijven zetten onder de opschaling van een integrale aanpak voor de stedelijke transitieopgaven kunnen deze een plek krijgen in de openbare ruimte, boven- én ondergronds.

Als je snel wil gaan, ga dan alleen. Als je ver wil komen, ga dan samen. Deze spreuk, vaak toegedicht aan eeuwenoude inheemse kennis van het Afrikaanse continent, zegt eigenlijk goed wat we moeten doen. De reis naar Integralië is niet een reis die je alleen maakt. Het is een reis die we noodzakelijkerwijs samen moeten maken.

Zoek bondgenoten en maak samen de verandering. Op naar Integralië!